从欢乐到战场：环保局为何变得如此政治化？

注意：这是关于美国环境保护署 (EPA) 的四部分系列文章的第三部分。最近几周，该机构、其政策以及这些法规所依据的科学受到了严格审查。事实上，该机构面临着被大幅削减或完全解散的危险。您可以通过阅读第一部分和第二部分以及查看美国在 EPA 成立初期的照片库来了解更多信息。本周我们将重点关注该机构及其科学（过去曾受益于两党支持）如何因政治路线而分裂。

据路透社和华盛顿邮报本周早些时候报道，白宫正准备将环境保护署的预算削减 25%。除了将与气候变化相关的项目削减 70% 外，政府还计划裁掉 20% 的环境保护署员工。

一个总运营预算占联邦预算 0.2% 的机构，其职责是保护人类健康和环境，似乎并不是削减财政支出的明智选择。毕竟，大多数美国人，无论政治派别如何，都倾向于支持环境保护。根据耶鲁大学气候变化传播计划，美国人甚至越来越多地认同气候变化，70% 的美国人相信气候变化是真实存在的。事实上，美国只有两个县——西弗吉尼亚州格兰特县和犹他州埃默里县——不到一半的居民相信气候变化。

尽管白宫提议的削减幅度不同寻常，但共和党政府会采取行动削减环保署，这一点并不令任何关注过 21 世纪美国政治的人感到惊讶。没错，环保署是由一位共和党总统创建的，但两党对清洁空气和水的支持已被证明是 20 世纪的趋势。环保署保护人类健康和环境的使命越来越多地因政治路线而分裂。事实上，这种分裂是如此之多，以至于你可能会认为对环保署的支持一直是自由派的口号。但你错了。

“在里根执政期间，”前环保局雇员埃里克·谢弗说，“环境问题更多的是地区问题而非党派问题。如果你是来自底特律的约翰·丁格尔，那么你就会拖延汽车和卡车标准。另一方面，丁格尔在执法和危险废物立法方面表现得非常出色。”

“有一位来自威斯特彻斯特的共和党人，盖伊·盖伊·莫利纳里，”谢弗补充道，“如果你看过弗兰基·瓦利和四季酒店的照片，你就会发现他和莫利纳里长得很像。他总是穿着那种缎面夹克，一头白发。他非常环保——环境对他来说是个大问题。”

谢弗在老布什政府时期加入了环境保护局，并在克林顿两届任期内一直任职到小布什政府。2001 年，约翰·阿什克罗夫特律师授予时任环境保护局监管执法办公室主任的谢弗司法部约翰·马歇尔公共服务奖，以表彰他在解决炼油厂案件方面所做的工作。然而，这位敬业的公务员在小布什政府任职的时间并不长。他并不是唯一一个。

“2001 年，我站在密苏里州的一个谷仓里，面对着 50 名小型家庭农场主，”米歇尔·默克尔 (Michelle Merkel) 在 2015 年纽约市的 TEDx 演讲中说道。默克尔当时是一名环保局律师，她和当地农民正在起诉附近的集中动物饲养场 (CAFO)，也就是通常所说的“工厂化农场”，要求他们整顿自己的行为。该地区的 CAFO 导致大量鱼类死亡，破坏地下水，土地上堆满了动物粪便，鼠尾蛆虫四处翻滚。

这不是默克尔第一次到访该农场，但这是她作为环保局律师的最后一次访问。“在诉讼期间，就在布什政府上台后，”默克尔说，“有一天我走进办公室，被命令解决此案，否则就会输掉。我还被命令停止针对 CAFO 的其他所有调查。”此后不久，她辞职，现在为食品和水观察组织工作，在那里她起诉联邦政府遵守其法律。

和默克尔一样，谢弗辞职的原因是布什政府希望让能源公司免于遵守环境法规——这里指的是与空气污染相关的法规。如果全面实施这些法规，每年将减少 10,800 人死亡、5,100 人次就诊和 150 万个工作日的损失。但这些变化会削减发电厂的利润，因此他们极力反对这一变化——尽管美国人民为此付出了代价，布什政府还是听取了他们的意见。

6 月，尼克松和福特政府的环境保护署署长拉塞尔·E·特雷恩在《纽约时报》的一篇专栏文章中写道：“环境保护署是作为行政部门的一个独立机构成立的，因此应该继续保持这一地位。如今，其独立地位似乎正在逐渐减弱……美国人民的利益在于充分披露事实，尤其是当这个问题可能对我们所有人的长期健康和经济福祉造成巨大损害时。”

谢弗的辞职信被Grist全文转载，并被《纽约时报》部分转载，信中写道：

从 2017 年的角度来看，很容易对谢弗的言论提出一个固定的反驳：这些法规会导致失业。谢弗离开环保局 15 年以来，任何声称某个行业污染程度达到需要采取监管行动的报告都会被用“就业杀手”一词来驳斥，就好像法规会扼杀就业是一个普遍真理，就像重力或死亡一样。

事实并非如此。

2011 年提交给国会的《联邦法规效益与成本报告》发现，从 2000 年 10 月 1 日到 2010 年 9 月 20 日，法规的预计成本在 440 亿美元到 620 亿美元之间。预计效益是多少？在 1,320 亿美元到 6,550 亿美元之间，这个范围反映了评估时每项法规效益和成本的不确定性。同一份报告还指出，环境保护署 (EPA) 的空气污染法规产生了 62% 到 84% 的效益和 46% 到 53% 的成本。同一份报告的 2016 年草案研究了 2005 年至 2010 年的情况，结果基本相同。该报告特别指出两项法规——2007 年《清洁空气最终颗粒物实施规则》和《燃煤和燃油电力蒸汽发电机组有害空气污染物国家排放标准》（“MATS”）——特别有益。

如果环保署的规定并没有冷血地扼杀美国的就业机会，那为什么我们这么多人认为它们损害了劳动力呢？

“有两个不同的问题，”经济政策研究所研究主任乔希·比文斯 (Josh Bivens) 表示。“一个是监管成本——监管往往有总成本和总收益，不喜欢监管的人喜欢关注总成本而忽略收益。”

换句话说，如果你买了一张 1 美元的彩票，这就是你的成本。如果你赢了一百万美元，这就是你的收益。不喜欢监管的人往往关注你花掉的那一美元，而不是你赚到的 999,999 美元。

但真正的问题是谁付钱、谁受益——因为这两者不是一回事。当一项新法规通过，规定发电厂必须安装洗涤器以减少其排放的污染时，建造该工厂的公司必须为这些洗涤器付费——它必须拿出资金。但周边社区的人们却获得了数百万美元的回报——例如，他们无需去医院就诊，甚至多活几年。

“我认为，”比文斯说，“监管方面的一个问题是，当人们听说政府要实施一项监管时，大多数人会以最直观的方式考虑其经济影响。也就是说，如果我拥有这家企业，而政府告诉我必须以更昂贵的方式做些不同的事情，那会怎么样？然后就很容易看到其弊端。所以，这就像我拥有一家燃煤发电厂，而政府却不由自主地告诉我必须把所有的钱都花在洗涤器上。”

但还有另一种看法。当燃煤电厂造成污染时，它会产生经济学家所说的外部成本。燃煤电厂的空气污染是造成鱼类汞含量升高和幼儿哮喘等各种疾病的罪魁祸首。因此，每次渔民因汞中毒而无法出售鱼而损失金钱，每次父母因哮喘发作而不得不将孩子送往急诊室，每次企业主因员工因空气污染而患上胸部感染而不得不支付病假费用——这些都是由发电厂造成的成本，由公众支付。强迫工厂主安装洗涤器实际上只是让他们支付污染成本，而这些成本原本会从我们的口袋或肺部中掏出来。

美国环保署的成本效益分析确定了一家企业清理其行为需要花费多少钱，并将其与我们其他人的利益进行衡量。

比文斯表示：“环保局等机构所做的成本效益分析非常透彻且技术性很强，并且借鉴了同行评审的学术文献。”

《汞和空气毒物法规》的成本实际上很容易估算，因为该法规要求工厂使用目前最好的技术。它告诉他们要提高水平，而不是采用不存在的技术。估算收益则比较困难。

“EPA 正在研究大量健康和流行病学文献，以了解接触汞或重金属颗粒究竟会产生什么影响，”Bivens 说道。学术文献没有美元符号——成本通常以10,000 次额外的急诊室就诊或5,000 例过早死亡等术语来表示。“成本效益分析的部分挑战在于将这些收益“货币化”。

Bivens 对这些挑战有着切身的了解，因为他分析了两项 EPA 法规：《清洁能源计划》和《汞和有毒物质规则》。根据政府的报告，他发现这样做的好处大于成本。

布什政府时期，游说者们胆大包天，他们意识到通过做两件事——质疑科学并（在没有证据的情况下）声称这些规定破坏了就业——他们可能会破坏环境保护局用于决策的框架。

2012 年，戈登·高沙特 (Gordon Gauchat) 进行了一项研究，研究了 1974 年至 2010 年间科学在公共领域的政治化。他利用综合社会调查的数据，研究了不同群体对科学的信任程度差异以及这些群体随时间的变化。根据高沙特的研究，保守派在开始时对科学的信任程度相对于自由派和温和派最高，而在结束时却最低。

“我想说，人们讨论这些事情的语气越来越不科学了，”比文斯说，“我认为人们可以随意对 EPA 法规发表疯狂言论，即使现在与 2008 年或 2009 年相比也是如此。至少在 2008 年或 2009 年，当他们对 EPA 法规发表疯狂言论时，至少会参考一项实际研究，我可能会去阅读这项研究并说‘哇，它有缺陷吗？’。现在他们可以将其作为基本知识，即 EPA 法规会扼杀就业机会，甚至不需要随身携带任何东西来证明这一点。”