飓风哈维过后一年，有缺陷的洪水风险地图让德克萨斯州人面临另一场灾难

一年前，2017 年 8 月 25 日，飓风哈维袭击德克萨斯州，这是自 2005 年飓风威尔玛以来首次登陆美国。哈维带来了破纪录的降雨，休斯顿及其周边地区数十万所房屋被淹。它造成了约 1250 亿美元的损失，成为美国历史上最昂贵的自然灾害之一。但人类的选择也起了作用。哈维之前，休斯顿被广泛认为是无节制城市开发的典范。由于没有正式的区域划分或综合规划，开发商被允许将几乎任何土地，包括湿地，变成房屋和购物中心。联邦紧急事务管理局 (FEMA) 管理的国家洪水保险计划以低于成本的价格在洪水易发地区提供保险，无意中鼓励了密集开发。

飓风哈维对休斯顿的影响为不可持续的人与环境互动提供了一个理想的案例。在去年的洪水之后，受影响的社区重新考虑长期灾害管理和风险降低是合乎逻辑的。

事实上，我看到的情况恰恰相反。举个例子，弗里恩茨伍德市（大休斯顿地区的一部分）的官员允许一些居民根据过时的洪水风险地图重建家园，而这些地图大大低估了未来洪水的风险。这避免了诸如加高房屋和购买洪水保险等要求。我认为，出于短期财务担忧而选择依赖错误的信息会增加许多休斯顿人的长期风险。

FEMA 洪水地图传达的信息

关于陷入困境的国家洪水保险计划的讨论大多集中在其人为的低保费上。联邦紧急事务管理局的洪水风险地图受到的关注较少，但却是一个强大的风险沟通工具。

FEMA 为参与保险计划的 20,000 多个社区制作这些地图。它们确定保险费率、告知当地法规并向社区传达风险。

在地图上，特殊洪水危险区标示了每年发生洪水的概率为 1% 的区域。由于这意味着至少百年一次发生洪水的概率为 100%，因此这些区域通常被称为百年一遇的洪水区（给人一种百年一遇的误导性印象）。这些地区的房主必须购买洪水保险，才能获得联邦监管或担保的贷款。

通过调查和地理数据，我发现洪水地图对自愿购买洪水保险的决定有重大影响。与其他社会科学家和工程师合作，我发现，居住在百年一遇洪灾区比例较大的社区的人们更有可能购买洪水保险，即使他们没有被要求这样做。

这些地图如何传达风险？使用 Floodsmart.gov 等网站，用户可以查看洪水地图并了解对其财产和周边地区的威胁。联邦紧急事务管理局还与当地政府合作，教育居民了解洪水风险。阿拉巴马州亨茨维尔市的一名土木工程师告诉我，他利用这些地图向房主指出相对风险：

当房主加高或加固房屋防洪设施或购买洪水保险时，他们也可能会影响邻居采取类似的措施。

削弱 FEMA 的讯息

FEMA 的地图可能是一把双刃剑。如果地图不准确，可能会误导用户。

这些地图存在众所周知的缺陷。它们没有很好地反映不断变化的条件。例如，由于波浪模型不足以反映风暴潮风险，联邦紧急事务管理局经常将低洪水风险分配给靠近海岸但地势略高的地区。这可能会给这些地区的居民一种虚假的安全感。而且这些地图没有分析洪水区内或沿海和内陆地区之间的风险变化情况。

联邦紧急事务管理局必须评估地图是否需要每五年更新一次。但国会预算办公室最近的一份报告发现，三分之二的洪水索赔额较高的县的地图已经超过五年了。更新过程非常耗时，需要经过漫长的法定咨询和上诉程序。

即使社区有更新的数据，FEMA 也不会发布部分更新。这解释了为什么弗里恩茨伍德（该市拥有其范围内部分土地的最新洪水地图，该地图是在 2007 年热带风暴艾利森之后绘制的）可以恢复使用 20 年前的 FEMA 地图来指导哈维飓风后的重建工作。

淡化风险

弗里恩茨伍德只是休斯顿官员淡化洪水风险的一个例子。联邦紧急事务管理局的地图是与社区合作开发和更新的；近年来，该机构允许休斯顿开发商通过倾倒数吨填土等措施修改当地洪水地图，使社区高于洪水平原——有时只是几英寸。

如今，弗里恩茨伍德的一位开发商正计划在清溪泄洪道（即溪流大部分流经的区域）上用卡车运来的泥土建造一座购物中心。过去十年，休斯顿及其周边地区已获准在泄洪道上建造约 1,400 座建筑。

支持建设、支持扩张的心态仍然渗透到这座城市。尽管遭到一些居民和当地媒体的反对，休斯顿市议会还是于 2018 年 4 月一致批准了一项在休斯顿西部洪泛区建造 900 套房屋的计划。

休斯顿正在采取一些措施来降低洪水风险，例如买下经常被洪水淹没的房屋，并要求其他业主将房屋加高。尽管如此，这些有利于开发的例子令人不安。

根据最近的一项研究，飓风哈维期间休斯顿的极端降雨量是由前所未有的海洋热量造成的。换句话说，人类引发的气候变化加剧了降雨量。在预计未来气温将上升的气候条件下，飓风引发的沿海洪水将更加频繁和猛烈。

我最近的研究表明，即使存在缺陷，联邦紧急事务管理局的洪水地图也会影响购买洪水保险的决策和对洪水缓解的总体支持。政策制定者需要认真考虑如何准确地向公众传达日益增加的洪水风险。恢复旧的洪水地图并允许差异以促进发展只会为未来更多的灾难埋下祸根。

邵婉云是阿拉巴马大学地理学助理教授。本文最初发表于《对话》。